Madagascar

La isla de Madagascar es conocida por su diversidad natural y cultural, de hecho, alberga alrededor del 5 % de la diversidad biológica mundial [1] y además el 80 % de las especies de plantas y animales del país no se encuentran en ningún otro lugar. Hay dieciocho grupos étnicos, cada uno con su propio dialecto. La denominación tradicional de la comunidad malgache es Fokonolona; cada grupo étnico se identifica con este nombre a pesar de su diversidad. Muchos de los paisajes, territorios y áreas del país han sido conservados por estas comunidades durante generaciones porque son vitales para sus formas de vida. A menudo, estos territorios son el símbolo mismo de la historia y la identidad de una comunidad, el resultado de la conciencia colectiva que evolucionó durante largos períodos de tiempo y de un esfuerzo compartido para garantizar la integridad de la naturaleza. Las comunidades y sus territorios de vida se sostienen mutuamente, puesto que es el espacio donde desarrollan continuamente sus conocimientos sobre las plantas, la forma de vida de los animales y el ecosistema en general.

Desde 2015 [2] se han identificado catorce de los denominados Territorios y Áreas Conservados por Pueblos Indígenas y Comunidades Locales [3] (TICCA) emblemáticas en Madagascar. Las comunidades se autoidentificaron con las tres características generales de los TICCA, específicamente: (a) fuertes vínculos entre la comunidad y su territorio; (b) una estructura de gobernanza comunitaria legítima y efectiva legalmente o de facto; y (c) contribuciones a la conservación y uso sostenible de la naturaleza con resultados positivos para los medios de vida y el bienestar. Los TICCA como Etrobeke, en la parte suroeste de Madagascar, han tenido estas características durante generaciones, mientras que otros no siempre han demostrado estas características, pero las han adquirido a lo largo del tiempo o están en proceso de adquirirlas mediante el esfuerzo de las comunidades. Para algunas de estas áreas, diversos factores externos (por ejemplo, impactos de la evolución del marco legal a nivel nacional, proyectos industriales, etc.) e internos (por ejemplo, conflictos internos, desinterés en los valores tradicionales por parte de los jóvenes, etc.) han alterado algunas de estas características, situación que las comunidades se han comprometido a reparar.

Estos catorce TICCA emblemáticos también presentan diferencias según sus respectivas historias y las formas de vida de las comunidades que los custodian, ya que todas ellos abarcan componentes naturales, espirituales y socioculturales ricos y diversos. Algunas se encuentran en áreas costeras, otras en pastizales, bosques o en áreas protegidas, y algunas toman o aspiran a tomar la forma de un Área Protegida Comunitaria. Además de las prácticas espirituales, el vínculo íntimo entre las comunidades y sus territorios proviene también de sus actividades de subsistencia. En su mayoría son agricultores y pescadores en pequeña escala, pero también hay pastores, proveedores de materias primas de la naturaleza y artesanos. Asimismo, el tamaño de estos catorce TICCA también varía, desde unas pocas hectáreas hasta varios miles de hectáreas. Por ejemplo, el TICCA Salary en el suroeste de la isla es un área marina de 38 293 ha con una biodiversidad excepcional, mientras que en el noroeste el TICCA de la isla Sakatia con su paisaje idílico y marino abarca un área total de 1230 ha, incluida un área de manglar de 10,5 ha, un bosque natural de 12,4 ha, playas de arena en una extensión de 7,2 ha y una zona de pesca tradicional de 110 ha que alberga dos especies protegidas de tortugas marinas[4].

A nivel nacional, Tambazotran’ny Fokonolona Miaro ny Harena Voanjanahary (TAFO MIHAAVO), la red nacional de comunidades locales que gestionan recursos naturales reúne a 600 comunidades que apoyan la gobernanza consuetudinaria de unos 30 000 km² de bosques de Madagascar en las 22 regiones del país [5]. Desde 1998, se han autoidentificado o establecido más de 200 Áreas Marinas Administradas Localmente (LMMA en inglés) [6], que abarcan aproximadamente 17 500 km² o el 17 % de las zonas costeras y marinas de Madagascar [7].

El marco nacional para los derechos comunitarios y la conservación de la naturaleza

Aunque existen en la práctica, todavía no hay un término convencional para los TICCA y su diversidad en todos los contextos de Madagascar. El equivalente en francés, Aires et territoires du patrimoine autochtone et communautaire (APAC, territoires de vie), se utiliza en algunos contextos, pero aún no forma parte de los marcos legales nacionales. Sin embargo, las comunidades tienen oportunidades para hacer valer sus derechos sobre sus territorios.

Fokonolona, el nombre malgache de las comunidades locales, ha desempeñado durante mucho tiempo un papel importante e incluso vital en la conservación de la naturaleza y el desarrollo de sus territorios. La Constitución del país considera acertadamente las fokonolona como la base del desarrollo y la cohesión sociocultural y ambiental. Sin embargo, el alcance del reconocimiento de los derechos que poseen varía, según el marco legal específico que rige para cada recurso de su territorio (agua, bosque, tierra, recursos minerales, etc.).

El Código Ambiental de Madagascar reconoce los recursos naturales como patrimonio común de la nación. El país es uno de los primeros en África en haber respaldado legalmente los derechos y responsabilidades de Fokonolona en esta área mediante un sistema descentralizado de gestión de los recursos naturales. Estos derechos se pueden establecer con los siguientes instrumentos:

• Un contrato temporal mediante el cual el estado transfiere la gestión de un área específica o conjunto de recursos a una asociación de comunidades locales legalmente constituida, en la que cualquier miembro de la comunidad mayor fokonolona puede integrarse voluntariamente, y que también puede incluir autoridades locales. [8]
• El establecimiento de un Área Comunitaria Protegida o un Área Marina Protegida (gestionada por la comunidad local), que está, según el Código de Áreas Protegidas [9], dedicada a la conservación de la naturaleza mediante las costumbres y el patrimonio cultural y espiritual asociado, así como prácticas y usos tradicionales sostenibles.

Las experiencias de Áreas Marinas Administradas Localmente (LMMA) [10] atambién muestran que las áreas costeras y marinas administradas por las comunidades locales pueden establecerse a priori con una dina, [11] que es una convención social desarrollada y utilizada durante generaciones por las fokonolona, ​​que incluye el acceso a un territorio y uso de sus recursos en forma consensuada. Una vez desarrollada por la comunidad, la administración debe reconocer la dina legalmente con la condición de que respete el orden público y esté sujeta al control estatal.

Existen otras medidas de conservación in situ, pero aún no están oficialmente reconocidas, como el caso de las reservas comunitarias creadas por asociaciones de comunidades limítrofes con recursos naturales o sitios turísticos. Las comunidades locales a menudo forman asociaciones para facilitar la gestión administrativa y fiscal e implementan acciones de conservación mediante estas asociaciones. Un ejemplo es la reserva de la aldea de Anjà en las tierras altas centrales de Madagascar, que implementa medidas de protección de facto. También está el caso de áreas como el mencionado TICCA de Etrobeke, que no tiene estatus oficial, pero que las comunidades han conservado por generaciones con sus valores, prácticas y reglas mediante una dina no escrita.

Gestión y gobernanza de las áreas conservadas comunitariamente en Madagascar

Los miembros de las fokonolona tradicionalmente ejercen su responsabilidad sobre la gestión y el desarrollo sostenible de sus territorios con sistemas de reglas no escritas y acciones concretas con una amplia gama de especificidades locales. Sin embargo, se pueden identificar ciertas similitudes, sobre todo, la gestión del patrimonio común es colectiva y está regulada por valores sociales como el teny ieràna o el consentimiento previo que precede a cualquier decisión o acción.

Las decisiones sobre asuntos importantes se debaten en asambleas generales inclusivas, que pueden crear unidades de gestión para los diferentes recursos del territorio, cada una de las cuales tiene la obligación de informar a la asamblea. Usualmente, la resolución de disputas se lleva a cabo de acuerdo con las prácticas tradicionales locales, generalmente con la mediación de los Raiamandreny [12] o un consejo de sabios en nombre y representación de la comunidad, con el testimonio de terceros. La sanción por las transgresiones varía de una Fokonolona a otra, pero generalmente consiste en una sanción social (que lleva al ostracismo del miembro y la restricción del acceso a los servicios) o una sentencia para reparar el daño sufrido (pago de una multa a la parte agraviada o realización de un rito expiatorio).

En efecto, el sistema consuetudinario y el marco legal estatal continúan coexistiendo, aunque no sin tensiones. Esta conciliación ha representado el reconocimiento de la dina (convenio colectivo local) en el sistema de gestión y gobernanza de los recursos y del territorio en general. Sin embargo, el marco legal exige que Fokonolona se organice en una estructura legalmente constituida para considerarla como una “persona jurídica” y participar como tal en la conservación o desarrollo de los distintos aspectos de su territorio. Puede ser una asociación de una comunidad local, una asociación de pescadores en pequeña escala, una cooperativa de productores de semillas o cualquier otra forma de estructura con personalidad jurídica, lo cual se aplica tanto a los recursos terrestres como a los recursos costeros y marinos. Varias observaciones muestran que esa organización mediante asociaciones no siempre es legítima para Fokonolona, ​​especialmente cuando la constitución de la asociación no ha tenido en cuenta la estructura y las reglas tradicionales locales existentes.

Además de las comunidades, otros actores también tienen intereses en sus territorios, con implicaciones para el ejercicio del poder de la comunidad en los procesos de toma de decisiones. A menudo, las comunidades participan en acuerdos de cogestión para ciertas áreas y comparten la gobernanza con otros actores, por ejemplo, gobierno estatal o local u ONG conservacionistas. Aparte de los TICCA que aún no tienen estatus oficial, las áreas que se benefician de una delegación de manejo por parte del estado, como es el caso de las Áreas Protegidas Comunitarias, parecen dar más libertad a Fokonolona en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, el equilibrio de poder de las comunidades con los demás actores en el contexto de la cogestión a menudo depende, por un lado, de sus capacidades de negociación, el conocimiento de sus derechos, su liderazgo y, por otro lado, de la voluntad de las autoridades o de algunas organizaciones locales para apoyar los intereses de la comunidad.

Construyendo la base de conocimientos desde sus cimientos

La información sobre áreas gobernadas y administradas de manera comunitaria se encuentra dispersa entre las diversas instituciones públicas y organizaciones que trabajan con ellas. La Red MIHAR, por ejemplo, administra una base de datos sobre Áreas Marinas Administradas Localmente tque está disponible en su sitio web; el acceso a datos específicos está sujeto a reglas y condiciones establecidas por los miembros de la red [13] que los poseen. TAFO MIHAAVO, la red nacional de comunidades locales que gestionan recursos naturales, también prevé la creación de una biblioteca digital para integrar información sobre las áreas gestionadas por sus miembros [14], incluidos los catorce TICCA emblemáticos antes mencionadas, con el objetivo de facilitar su reconocimiento al mostrar sus contribuciones a la conservación de la naturaleza, los medios de vida y el bienestar de la comunidad. También es una forma para que las comunidades revitalicen y difundan el conocimiento y la sabiduría que los sabios adquirieron y desarrollaron con el tiempo, especialmente entre las generaciones más jóvenes.

A nivel nacional, mediante el ministerio correspondiente, el gobierno centraliza y gestiona la información sobre todas las áreas naturales de Madagascar, incluidas las gestionadas por las comunidades. Esto incluye el Sistema de Áreas Protegidas de Madagascar, una plataforma nacional creada para integrar información sobre áreas protegidas. Sin embargo, todavía no existe un sistema armonizado específicamente dedicado a documentar los TICCA – territorios de vida en Madagascar.

Factores que contribuyen al poder y al éxito de Fokonolona y los TICCA en Madagascar

Varias fokonolona ya han recibido premios internacionales por sus contribuciones a la gestión sostenible de la naturaleza, incluido el prestigioso Premio Ecuatorial del PNUD. Una de estas Fokonolona gestiona una de los catorce TICCA emblemáticos mencionados. En general, la dinámica de las contribuciones de los TICCA a la conservación de la naturaleza y el bienestar de la comunidad en Madagascar parece estar determinada por varios factores. Entre otros, destacan los siguientes:

• La sinergia y el liderazgo de las comunidades en el desarrollo de sus propias iniciativas para sus TICCA son elementos cruciales que, a menudo, implica la capacidad de movilizar a los miembros de la comunidad de manera inclusiva. Por un lado, a nivel local, las comunidades han realizado diversas acciones como patrullajes voluntarios para el control de los bosques y la reinversión de los beneficios monetarios del manejo de sus territorios en reforestación y otras actividades de conservación. Por otro lado, a nivel nacional, representantes de TICCA emblemáticos participan en la promoción de la revisión de textos legales y políticas para reconocer y fortalecer la gobernanza y gestión tradicional de las comunidades en sus territorios y los recursos dentro de ellos. Las redes nacionales de TAFO MIHAAVO y MIHARI Network también tienen un poder de convocatoria significativo y un capital social y político creciente.

• El fortalecimiento de los valores colectivos y las reglas vinculadas a sus formas de convivencia y a su territorio a menudo permite a los miembros de Fokonolona enfrentar mejor los desafíos (como la integración de nuevos migrantes, la perpetuación de valores, reglas y prácticas consuetudinarias, la acogida de proyectos, etc.) y las oportunidades (como la colaboración con una organización o entidad externa para la valorización del conocimiento tradicional o los recursos locales en condiciones justas).

• Al tiempo que se aboga por una forma apropiada de reconocimiento legal a nivel nacional, la integración de áreas gobernadas y administradas de manera comunitaria en esquemas y planes de desarrollo territorial a nivel comunal y regional es una forma importante de iniciar su reconocimiento desde la base y sobre todo para armonizar las intervenciones de desarrollo territorial. Además, puede ser una forma de garantizar el apoyo de las autoridades locales.

• La disponibilidad de personas y organizaciones influyentes que puedan facilitar y apoyar a las comunidades en sus procesos de autofortalecimiento es una ventaja considerable. Un grupo de personas y organizaciones que trabajan en gobernanza y gestión comunitaria se reúne periódicamente para armonizar su apoyo para las comunidades. Este apoyo a menudo toma la forma de asesoría y asistencia técnica, legal o incluso financiera, de acuerdo con las prioridades definidas por las propias comunidades. Asimismo, las comunidades pueden recibir el apoyo de una organización externa para ayudar a definir y formular estas prioridades de acuerdo con sus necesidades.

• La orientación de las decisiones políticas hacia un mayor reconocimiento de las comunidades y sus derechos fortalece el sentido de propiedad de las comunidades sobre sus territorios. “Hacer que Madagascar vuelva a ser verde” es la ambición coordinada por el gobierno actual y compartida por todos los actores nacionales. El discurso político en este sentido coloca a las comunidades locales como socios clave. Este es el caso, por ejemplo, de la implementación de salvaguardas sociales y ambientales favorables para los intereses y derechos de las comunidades en áreas protegidas y alrededor de ellas, así como el desarrollo de un marco legal para asegurar la tenencia comunitaria de la tierra. Esta orientación favorece oportunidades para hacer valer los derechos y buenas prácticas de las comunidades.

Desafíos pendientes

Algunos desafíos son específicos de los TICCA individuales o grupos de estos, y a menudo se relacionan con su dinámica interna. No obstante, también hay desafíos compartidos que surgen principalmente de sus interacciones con su contexto externo y los sistemas más amplios que los afectan.

Desde la perspectiva de muchas comunidades, puede resultar difícil gestionar marcos normativos y legales que aborden de manera separada y diferenciada sus derechos sobre distintas partes de sus vidas y territorios, incluidos los bosques, la agricultura y las tierras comunitarias, el agua y los conocimientos tradicionales. Estos elementos suelen estar inextricablemente vinculados a nivel de la comunidad, y cada parte depende de las demás. Esto requiere una consideración apropiada y respeto por las cosmovisiones holísticas de las comunidades, pero no es fácil comunicarlo de una manera comprensible a los actores externos. Además, sin estar suficientemente informadas sobre sus derechos en los marcos nacionales e internacionales, las comunidades a menudo tienen capacidades limitadas para negociar con otros actores con intereses diferentes.

El lugar y el papel de las comunidades en «quién decide y cómo» en asuntos relacionados con su territorio no siempre está claro. Esto a veces pone en tela de juicio la aceptabilidad social de las decisiones cuando no se han debatido lo suficiente de manera inclusiva. Además, está la cuestión de la representación de las comunidades, pues a menudo no está claro quién puede hablar en nombre de toda la comunidad y cómo abordarla. Por ejemplo, hasta ahora, la decisión estatal de crear áreas protegidas suele ir acompañada de reuniones públicas con las comunidades locales, pero no hay prescripciones de cómo realizarlas, ni hay garantía de que se respeten las opiniones de las comunidades en la decisión final.

Muchas comunidades de Madagascar todavía dependen directamente de los recursos de la naturaleza para su sustento. Sin embargo, la disponibilidad y los beneficios derivados de la gestión de los recursos pueden no siempre ser suficientes para satisfacer esta necesidad vital, a menudo debido a presiones más amplias sobre los ecosistemas y la tierra fuera del control de las comunidades. La vulnerabilidad de las condiciones de vida socioeconómicas de las comunidades limita en ocasiones su acceso a servicios esenciales (como educación, alimentación y salud), lo que a su vez puede impactar negativamente su motivación y su dinámica en la gestión de su territorio.

El marco legal aún no considera las formas en que se aseguran las tierras de las comunidades sobre una base consuetudinaria. Si bien existe una ley que reconoce el registro colectivo de tierras (ver Ley n.° 2006-031 sobre propiedad privada sin título), esto no se aplica a tierras con estatus específico dentro de las cuales se ubican ciertos TICCA, tales como las áreas protegidas, las áreas forestales, las tierras bajo transferencia de manejo de recursos naturales, entre otras. Sin embargo, un proceso legislativo actualmente en curso iniciado por el estado se relaciona con la protección de tierras comunitarias y otras tierras con estatus específico de una manera que podría ser asequible económicamente y a la mano para las comunidades.

El camino para seguir

Reconocer y apoyar a las fokonolona y sus prácticas, innovaciones y conocimientos tiene efectos significativos para la conservación y el uso sostenible de la naturaleza y para el bienestar humano en Madagascar. Es principalmente un acto de voluntad política que conduciría a fortalecer la responsabilidad colectiva y a repensar cómo nos relacionamos e interactuamos con la naturaleza. Esto es particularmente relevante en la situación actual, donde hacer que la economía sea «más verde» y más humana se ha vuelto fundamental, en especial en lo que respecta a la extracción y explotación de recursos naturales. Las siguientes acciones en apoyo a las TICCA, entre otras, figuran como prioridad en este contexto:

• Continuar con el proceso de autoidentificación y autodocumentación de los TICCA y fomentar el establecimiento de una federación de TICCA en un movimiento de apoyo mutuo. Los custodios de los TICCA se reconocen a sí mismos y se reconocen entre sí; esto puede tomar la forma de un enfoque de pares en el que los TICCA emblemáticos se emparejan con sus contrapartes y, en el proceso, construyen un caso cada vez más sólido para convencer a otros de su importancia para los seres humanos y la naturaleza y la necesidad de su reconocimiento y apoyo adecuados.

• Generar esfuerzos continuos de apoyo para el autofortalecimiento de las TICCA para mantener su integridad, aprovechar las oportunidades y abordar las amenazas externas e internas. Esto puede implicar el desarrollo de protocolos comunitarios, estrategias y planes de uso de la tierra que articulen las visiones, prioridades y necesidades de las comunidades en relación con sus TICCA. La valorización y transmisión intergeneracional de valores y buenas prácticas es fundamental para este proceso.

• Desarrollar y otorgar formas apropiadas de reconocimiento legal para los TICCA como territorios físicos y áreas imbuidas de profundos valores y relaciones sociales, culturales, espirituales y ambientales. Esto incluye el apoyo a los TICCA tanto con la diversidad de sistemas comunitarios de toma de decisiones y leyes consuetudinarias, como también mediante el sistema legal estatal (por ejemplo, áreas protegidas comunitarias, propiedades colectivas, etc.), cuando sea apropiado para hacerlo. En los esfuerzos por reconciliar y armonizar los diferentes sistemas legales, es necesario priorizar la centralidad de las leyes consuetudinarias y las cosmovisiones de las comunidades, dado el dominio continuo de los marcos legales nacionales e internacionales.

• Integrar los derechos de Fokonolona al autogobierno y dar o rechazar el consentimiento libre, previo e informado en todos los marcos legales y políticas sectoriales que los afectan, incluidos los sistemas que les permitan dar seguimiento a sus decisiones y recomendaciones y abordar las violaciones, mediante mecanismos de apelaciones y de reclamación.

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[1] Madagascar’s National Biodiversity Strategy and Action Plans 2015-2025.

[2] Este es un proceso iniciado en 2015 por la ONG RAVINTSARA con el apoyo del Programa de Pequeñas Donaciones del FMAM del PNUD en Madagascar en el marco de la Iniciativa Global de Apoyo a los TICCA.

[3] Las formulaciones y abreviaturas de este término han cambiado a lo largo de varios años y son ligeramente diferentes en distintos contextos. A nivel internacional, la formulación utilizada por el Consorcio TICCA en el momento de la publicación (principios de 2021) es “territorios y áreas conservados por pueblos indígenas y comunidades locales”, que se abrevia como “TICCA – territorios de vida”.

[4] Estadísticas de la ONG RAVINTSARA, 2020.

[5] UNDP GEF SGP. 2019. TAFO MIHAAVO: A national social movement to support the customary governance of natural resources in Madagascar.

[6] Un Área Marina Administrada Localmente (LMMA) es un área de aguas cercanas a la costa y sus recursos costeros y marinos asociados que es administrada en gran parte o en su totalidad a nivel local por comunidades costeras, a veces junto con socios que residen o viven en el área inmediata. Las LMMA se caracterizan por la propiedad, el uso o el control local y, en algunas áreas, siguen las prácticas tradicionales de tenencia y gestión. Las LMMA pueden variar ampliamente en propósito y diseño, pero dos aspectos permanecen consistentes: (a) un área bien definida o designada; y (b) participación sustancial de las comunidades o gobiernos locales en la toma de decisiones y la implementación. Estas áreas no necesariamente comparten las tres características generales de los TICCA – territorios de vida, pero suelen haber superposiciones y sinergias significativas. Las LMMA aún no están legalmente reconocidas como tales en Madagascar. Para obtener más información, consulte: lmmanetwork.org

[7] MIHARI Network. 2020. Public database of LMMAs.

[8] Este sistema está establecido por la Ley n.° 96-025 de 30 de septiembre de 1996 sobre el manejo local de los recursos naturales renovables, comúnmente conocida como Ley GELOSE. Específicamente para los recursos costeros y marinos, también es relevante la Transferencia de Gestión de Recursos Pesqueros establecida por el Decreto n.° 2016-1352 de 08 de noviembre de 2016 y la Orden Interministerial n.° 29211-2017.

[9] Ley 2015-005 de reformulación del Código de Áreas Protegidas.

[10] Consulte la nota al pie 6.

[11] Dina está legalmente constituida por la Ley n.° 2001-004 de 25 de octubre de 2001.

[12] Raiamandreny se puede traducir literalmente como «padre y madre» o, más generalmente, «padres». En su sentido más amplio, incluye a los sabios y las autoridades de la aldea, que son los padres de la comunidad.

[13] Desde 1998 se han establecido más de 200 LMMA en Madagascar, y cuentan con el apoyo de 25 ONG asociadas (MIHARI, 2021).

[14] TAFO MIHAAVO reúne alrededor de 600 asociaciones y federaciones de comunidades locales repartidas en las 22 regiones de la isla (TAFO MIHAAVO, 2021).